HISTORIA DE LAS TELECOMUNICACIONES EN COLOMBIA

El servicio de Telefonía Pública Básica Conmutada Local (TPBCL) es de los más antiguos del sector de telecomunicaciones en Colombia, inicia su prestación hacia finales del siglo XIX, donde eran las empresas privadas las que lideraban el sector en las nacientes ciudades de Bogotá, Barranquilla y Cúcuta.. En Cali se inició la prestación del servicio hacia 1912 con la “Empresa de Teléfonos de Cali”, fecha por la que operaban 12 empresas a nivel municipal en Colombia, la mayoría de ellas de carácter privado.

Entrada la mitad del siglo XX y como consecuencia de la expansión gracias a la alta demanda, llevaron a que dichas empresas de capitales privados fueran municipalizadas para poder enfrentar las necesidades de capital. Hacia 1940 se municipaliza la empresa de teléfonos de Bogotá, cuatro años después la de Cali, hecho que sucedió con la mayoría de empresas de las capitales del país.

Hacia 1947 se crea la Empresa Nacional de Telecomunicaciones (TELECOM), la cual integró los servicios de larga distancia, telegráficos y telefónicos en ciertas regiones del país.Desde esta época el modo estatal monopólico nacional y municipal fue el que operó en el país. Pero este modo de prestación generó distorsiones en los mercados, las tarifas de telefonía local estaban por debajo de de los costos de prestación del servicio y del promedio internacional, y las de larga distancia eran muy superiores a las del promedio internacional.

El cambio que dio la entrada de la competencia y de capitales privados en el mercado de telefonía local y de larga distancia, fue enmarcado bajo la Ley 142 de 1994, llamada la Ley de Servicios Públicos Domiciliarios, pasando de 26 empresas de telefonía local en 1993, a 41 en 2002.

En este sentido, la red de TPBCL, ha tenido a lo largo de su existencia diversos cambios institucionales y orgánicos, pero no han sido ajenos los tecnológicos, como por ejemplo, cuando las antiguas redes de conmutación eran manuales y sólo se utilizaban pares de cobre para transmitir voz, y cuando eran personas llamadas “operadoras”, quienes conmutaban las llamadas de los usuarios. Con el transcurrir de los años se pasó a conmutadores electromecánicos que remplazaron a las operadoras y estos conmutadores a su vez, fueron reemplazados por conmutadores electrónicos, analógicos y después digitales, para finalmente llegar a la tecnología basada sobre el protocolo IP, la cual es la utilizada ampliamente en la actualidad soportada con conmutadores IP. Dicha tecnología es capáz de transportar voz, a manera de paquetes de datos, a través de una red de Internet. Cabe resaltar que el protocolo IP no es un servicio, es una tecnología, que permite la comunicación de dos o más personas y disfrutar de nuevas funcionalidades en la telefonía. Por lo tanto, y por políticas de la CRT, en Colombia la regulación se realiza por servicios y mercados. Y para la prestación de estos servicios, se debe de obtener licencia por medio de la cual se autoriza la prestación de determinado tipo de servicio

Aunque los cambios tecnológicos y estructurales del mercado del servicio de TPBCL han sido muchos a lo largo de los años, en Colombia se continua manteniendo en el tiempo las funciones esenciales de una red fija de telecomunicaciones: acceso, conmutación, y transmisión, así como también se mantiene su estructura de costos, más no sus niveles, lo que hace que el servicio posea ciertas características económicas que pueden aprovechar las empresas, como la presencia de economías de escala, alcance y densidad, logrando disfrutar de los rendimientos crecientes a escala, dependiendo de la parte de la red en cuestión, además de aprovechar también los efectos externos positivos de red, cuando los usuarios incrementan su utilidad en el momento que más usuarios se suman a la red así como también aprovechar la conceptualización del servicio en el sentido de “servicio universal” llegando a la mayor cantidad de hogares posible.

Parte de las características económicas que son inherentes al mercado del servicio de TPBCL, son al mismo tiempo, fallos de mercado, lo que genera problemas, como en un principio era la estructura de mercado de monopolio de TPBCL en Colombia, existían distorsiones en los mercados de TPBCL y de larga distancia con el establecimiento de los subsidios cruzados. Del mismo modo, las externalidades de red representan fallos de mercado, cuando existen dos o más operadores en un mercado que deben estar interconectados entre sí, para lograr que sus suscriptores o usuarios de diferentes redes puedan conectarse, de modo que cada operador, logre una dimensión de red parecida y que el beneficio social aumente al poder comunicarse unos con otros. Otra característica que se asocia a un fallo de mercado es la existencia de asimetrías de información, la falta de esta, conduce a toma de decisiones equivocadas, específicamente cuando el regulador trata de maximizar la función objetivo W(p).

Iniciando el año 1990, se estableció el mecanismo de regulación denominado Esquema de Participaciones el cual, no logró una mejor penetración del servicio de TPBCL debido a que obedecía al establecimiento de tarifas con base en criterios políticos y sociales, definidos por la Junta Nacional de Tarifas. La Ley 142 de 1994, definió los criterios para la determinación de las tarifas del servicio, orientado hacia la eficiencia económica para que las tarifas se aproximen a los precios de un mercado competitivo. Una vez la Comisión de Regulación de Telecomunicaciones asume las funciones de la Junta Nacional de Tarifas en 1992, se establece un tope máximo al costo unitario de expansión. Un año después (1993) se establece la autonomía de tarifas de cargo fijo y cargo por consumo pero con un incremento anual inferior al 19%.

Para el año 1995 se mantuvo la autonomía de tarifas con incrementos autorizados diferenciados por estrato socioeconómico de 18% para los estratos 1 al 5 y de 28% para el estrato 6 e industrial y comercial. Una vez entrada la normatividad de la Ley 142 de 1994 se inició el proceso de rebalanceo tarifario orientado a darle el cumplimiento a dicha Ley y a llevar la regulación del servicio a las practicas y tendencias internacionales, es así como se establece el índice de actualización tarifaria de manera que existieran unas tarifas máximas y mínimas representadas por la evolución de los costos del sector de telecomunicaciones en Colombia.

El mecanismo de regulación por tasa de retorno o beneficio, es establecido hacia el mes de noviembre de 1996, el cual se basaba en un modelo de costos medios de largo plazo y en el cálculo del costo medio de referencia de largo plazo, este mecanismo aseguraba que las inversiones pasadas y futuras, se retribuyeran a una tasa de descuento de 13%. Las ventajas de este mecanismo fueron el aprovechamiento de las economías de escala pudiendo dividir las tarifas entre cargo fijo y variable y también permitió eliminar en parte los subsidios cruzados entre el servicio de larga distancia y telefonía local, vinculando las tarifas a costos reales de la prestación de los servicios. Este mecanismo tuvo un impacto muy positivo debido a que se presentaron incrementos considerables en la inversión, en las tasas de crecimiento de las líneas instaladas y en la teledensidad. En contraste con las tarifas que sufrieron aumentos en el cargo fijo y cargo promedio.

En noviembre de 1999 se establece el mecanismo de regulación IPC – X, el cual incorpora en el cálculo de las tarifas, los factores de calidad (Q) el cual sería calculado mediante la metodología de cálculo de indicadores y el factor de ajuste por productividad de la industria (X) determinado en 2% por parte de la CRT. Así mismo se estableció las fórmulas de cálculo de las tarifas máximas y mínimas de los diferentes cargos y las restricciones a los incrementos tarifarios, esta regulación permitió ofrecer diferentes planes tarifarios a los suscriptores, los cuales podían estar empaquetados con otros servicios de telecomunicaciones. Un complemento a este mecanismo se estableció en el año 2000 con el establecimiento de la regulación de un plan tarifario básico y de factura promedio. El impacto de la implementación de este mecanismo fue menor, ya que las tasas de crecimiento de la inversión y de la teledensidad, se reducen a niveles inferiores en comparación con los años anteriores. Se mantiene la tendencia de reducción de los cargos de conexión y aumentos en el cargo fijo y variable.

La mitad del año 2005 le dio la entrada al mecanismo de regulación por tope de precios, con base en el establecimiento de grupos de empresas con características geográficas, de mercado relativamente homogéneas, estableciendo dos grupos de empresas, el grupo 1 declaradas como operador dominante y las del grupo 2, se estableció el tope de precio por minuto de la restricción regulatoria por empresa en su respectivo mercado. Incorporando en la fórmula para el cálculo, los factores de productividad establecido en 2% por la CRT y el de calidad, calculado mediante la metodología de cálculo de indicadores. Todo lo anterior buscando la flexibilización del régimen tarifario. Los cambios en la evolución del mercado de las telecomunicaciones como los efectos de sustitución del servicio de la telefonía móvil por la fija, o de larga distancia, el desarrollo del Internet con sus novedosas aplicaciones, la creciente competencia y la desregulación han llevado a la reducción de la participación de los ingresos de la TPBCL en el sector de telecomunicaciones colombiano. Se observa que la participación de los ingresos del servicio de TPBCL sobre el total del sector en el año 2002, mostró una cifra máxima de 42% y en el año 2008 se aprecia una reducción de la participación de los ingresos representando el 23%. El servicio de Telefonía Móvil Celular es el servicio que ha ganado una mayor participación en el sector, de 11% en el año 1996 refleja en el año 2008 una participación del 39% la más grande en relación con los otros servicios. El PIB del sector presenta mucho dinamismo, estuvo por debajo de la economía entre los años 1997 a 2000 y a partir del año 2000 siempre ha estado creciendo por encima del PIB total colombiano. Se ha encontrado un efecto sustitución de la inversión pública por la privada debido en gran parte a la concesión de las licencias de operación a las empresas privadas.

Los cargos de acceso e interconexión son fundamentales para el desarrollo competitivo del sector, puesto que se trata de generar un bienestar general al reducir las externalidades negativas que se puedan presentar, así como también ineficiencias productivas o asignativas en la prestación del servicio de TPBCL. La regulación colombiana en este sentido definió los cargos de acceso en un principio con base al “esquema de participaciones” que permitía subsidios cruzados entre los servicios de larga distancia y el local, después se dio un paso a la fijación de los cargos de acceso con precios fijos, determinados por el regulador que no reflejaban los costos eficientes del sector. En la actualidad se mantiene la regulación de los cargos de acceso en una mezcla de fijación de cargos con precios topes, orientados a los costos reales de las empresas reflejando una utilización mayor del mecanismo de los precios de Ramsey. Estos cambios han permitido la reducción de los cargos de interconexión entre las diferentes redes de operadores de servicios de telecomunicaciones, lo debería reflejar en las tarifas finales de los suscriptores.

En suma, se puede argumentar que el proceso regulatorio tarifario colombiano de la TPBCL ha seguido la siguiente línea: en los primeros años de análisis, la regulación se realizaba con base en criterios políticos y sociales. Después la regulación se basó en restringir el beneficio o la tasa de retorno de las empresas operadoras, este tipo de regulación demandaba cuantiosa información de parte de las empresas y el regulador, posteriormente se impone la regulación mediante incentivos como lo son los mecanismos IPC – X y el de tope de precios orientados hacia la reducción de los costos de las empresas, la flexibilización del régimen tarifario y a una desregulación en mercados geográficos de mayor competencia.